2008-11-17
Особливості приватизації в умовах мегаполісу: тенденції, проблеми, шляхи подолання
На офіційному рівні мегаполісами називають великі міста, населення яких перевищує мільйон осіб. Таких міст в Україні п'ять: Київ, Харків, Дніпропетровськ, Одеса та Донецьк. Загалом в них проживає понад 7 мільйонів мешканців. Крім того, в Україні є 4 міста з чисельністю населення від 500 тисяч до мільйона.
У світовій практиці слово «мегаполіс» має більш чітке визначення, в першу чергу тому, що за кордоном давно сформувались надзвичайно великі населені пункти, які принципово відрізняються від просто великих міст. Згідно до світової практики, мегаполісом називається найбільша форма поселення, що утворюється внаслідок зрощення великої кількості сусідніх міських агломерацій. За термінологією ООН мегаполіс — це поселення з чисельністю населення понад 10 мільйонів осіб. Якщо брати за критерій останнє визначення, то в Україні мегаполісів немає, а єдине місто, яке найбільш наближене до цього статусу — Київ.
Згідно зі світовою практикою, звичайні міста та мегаполіси мають лише одну спільну характеристику — вони є муніципалітетами. Так, в Україні місто Київ має спеціальний статус і є політичним та адміністративним центром держави, в якому розташовані відповідні органи виконавчої влади та місцевого самоврядування. За іншими суттєвими характеристиками ці дві категорії населених пунктів суттєво відрізняються.
Перша принципова відмінність мегаполісів полягає у високій щільності населення. Так, у Сеулі на один квадратний кілометр припадає 17,5 тис. осіб, у Парижі — 20,5 тис, у Каїрі — 33,1 тис. З огляду на цю характеристику, наприклад, у Києві мешкає 3,1 тис. осіб на квадратний кілометр. Концентрація людей позитивно впливає на зростання ділової активності — як легальної, так і нелегальної, адже більшість тих, хто приїхав на постійне проживання в мегаполіс є соціально активними громадянами.
Друга принципова відмінність мегаполісів — «маятникова» міграція мешканців — є наслідком великої щільності населення. Більшість городян мешкає у містах-супутниках, а на роботу їздить у центр агломерації. Так виникають вранішні та вечірні пікові навантаження.
Третя принципова відмінність мегаполісів — відсутність у органів влади повної та оперативної інформації в міському господарстві. Ця проблема пов'язана як з розмірами поселення, так і з динамікою його розвитку. Чим більшим є поселення, тим дорожче і менш ефективно можна задіювати традиційні форми моніторингу — збір та особливості з обробку звітності. Сама система моніторингу стає більш громіздкою та,відповідно, менш оперативною. Це є наслідком того, що в господарстві мегаполіса виникають ситуації та явища, які до цього не існували (або не були відомі).
Четверта відмінність мегаполісу характеризується простим загостренням усіх відомих міських проблем. Наприклад, несприятлива екологічна ситуація, що є наслідком інтенсивності транспортних потоків і різниці в темпах будівництва промислових об'єктів та очисних споруд. Чи проблема, пов'язана з розміщенням особистого автотранспорту (як відомо, потреба в автостоянках у мегаполісах суттєво обганяє приріст парку автомобілів). Або такі типово міські проблеми, які загострюють-і в мегаполісах: збір, вивіз та утилізація сміття; будівництво та реконструкція інженерних мереж та комунікацій; забезпечення фізичної безпеки різних об'єктів (в першу чергу виробництв зі шкідливими для навколишнього середовища технологіями); соціальний захист незахищених верств населення,; профілактика і запобігання злочинності.
Крім цього, в кожного мегаполіса є свої унікальні відмінності, здебільшого пов'язані з історією його розвитку.
Зазначені принципові відмінності мегаполісів від звичайних міст мають організаційний характер. Водночас, вони суттєво впливають а всі види ділових зв'язків у мегаполісі та сприяють формуванню в цьому якісно нових аспектів економічних відносин.
Це стосується, зокрема, приватизації, що пов'язується зі значною роллю роздержавлення у реформуванні економіки, а також із зосередженням навколо об'єктів приватизації цілої низки різноманітних фінансових та політичних інтересів.
Щодо приватизації у великих містах, то основною її метою є реалізація права територіальної громади володіти, а також доцільно, ощадливо, ефективно користуватися й розпоряджатися на свій розсуд і у своїх інтересах майном, що належить громаді, як безпосередньо, так і через спеціально уповноважені органи.
Приватизація має сприяти подальшому розвитку інфраструктури міста шляхом збільшення частки приватних власників. Адже вони мають довгострокові інтереси у розвитку об'єкта, що приватизувався, здійснюють ефективне управління ним і сприяють створенню соціально орієнтованої ринкової економіки, поповнюють бюджет відповідними податками та зборами залежно від напрямків діяльності.
Історія української приватизації засвідчує, що основними її проблемами є цілі, що ставились перед приватизацією державного майна; коло осіб, які були допущені до процесу роздержавлення; напрями використання коштів, одержаних від приватизації.
Світовий досвід приватизації свідчить, що вона у загальному економічному розумінні має на меті досягнення таких орієнтирів як економія коштів та підвищення продуктивності. Проте, ця загальна формула змінюється і «обтяжується» новими цілями залежно від національних особливостей та історичних суспільно-економічних умов, за яких здійснюються перетворення.
В Україні приватизація відбувалась у кілька етапів. Перший — приватизація шляхом оренди з викупом, змішана грошова-сертифікатна форма роздержавлення (тривала з 1992 по 1995 рік). Роль сертифікатної приватизації на цьому етапі була незначною, основним способом зміни форми власності з державної на іншу виступала оренда з правом викупу, яка передбачала передачу в оренду підприємства трудовому колективу з наступним правом його придбання за незначні кошти. Другий етап — сертифікатна або так звана «масова» приватизація, для здійснення якої використовувалися різноманітні приватизаційні папери (приватизаційні майнові сертифікати, компенсаційні сертифікати, житлові чеки, земельні бони), розпочалась з другої половини 1995 року і тривала до кінця 1999 року. Завершення цього етапу ознаменувалося початком масштабної грошової приватизації з кінця 1999 року, коли основною метою продажу державного майна стали надходження до державного бюджету.
Спостерігаючи за політичними процесами, які відбуваються сьогодні в Україні (особливо в умовах реалізації конституційної реформи, коли влада поступово «перетікає» на місця), враховуючи, що мала приватизація йде до завершення, можна констатувати: найголовнішим фактором приватизаційних процесів найближчими роками (не лише в мегаполісах, але й будь-де в Україні) стає земля.
Вона є основним національним багатством, проте особливу цінність мають найбільш інфраструктурно облаштовані землі міських поселень. Займаючи тільки 3% земельного фонду України, вони згідно з розрахунками РВПС НАН України складають майже половину його нормативної вартості. У зв'язку з цим землю можна вважати найціннішим ресурсом розвитку територіальної громади: раціональне використання землі дозволяє в рамках чинного законодавства забезпечити значне зростання доходної бази територіальної громади великого міста, а також доходів її членів. Однак на заваді ефективного використання земельних ресурсів стоїть гальмування проведення адміністративно-територіальної реформи.
Саме тому використання міської землі сьогодні є вельми неефективним. У мегаполісах наявні значні резерви виробничих територій (так звані «промзони»), які практично не використовуються: великі площі зайняті землями, призначеними для виробництва чи оборони, а також відходами виробництва, відвальними породами, порушеними землями тощо.
Водночас можна констатувати, що земельний ресурс великих міст не безмежний. Після забудови останньої вільної земельної ділянки інвестиційна привабливість великих міст суттєво зменшиться. Виходом з ситуації може стати виведення промислових зон за межі мегаполісу, продаж довгобудів, приватизація пам’яток культурної спадщини та модернізація вже існуючих будівель. Оскільки забезпеченість житлом в Україні в 1,5 рази менше встановленого 00Н нормативу, то прогнозоване значне збільшення потреб у додаткових територіях, необхідних для житлової забудови, можна буде забезпечити зокрема шляхом трансформація «хрущовок».
Базовою основою для регулювання міського землекористування, покращення та підвищення ефективності використання міських земель є їхні генеральні плани, одним з головних завдань яких є прогнозування потреб та раціональний міжфункціональний перерозподіл наявного земельного фонду Вітчизняний та зарубіжний досвід засвідчує, що ефективним інструментами генеральних планів є налагодження ринку міських земель, їх грошова оцінка та запровадження правового зонінгу (місцевих правил забудови).
Земельний кодекс України розширює можливості приватизації міських земель. Важливим у цьому питанні є те, що згідно з Бюджетним кодексом України кошти від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, які перебувають у комунальній власності, належать до доходів місцевих бюджетів і не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Максимальну ефективність приватизації забезпечує обов'язковість продажу земельних ділянок комунальної власності виключно на конкретних засадах (конкурсах).
Грошова оцінка міських земель проводиться відповідно до Закону України «Про плату за землю» та згідно методики такої оцінки затвердженої урядом. Проте необхідно вдосконалити методику грошової оцінки, поглиблення внутрішньоміської диференціації ставок земельного податку, підсилення повноважень у галузі муніципальних органів міста.
На сьогодні земля стала одним з основних приватизаційних ресурсів місцевих громад (в першу чергу великих міст). Без отримання земельної ділянки сьогодні практично неможливо розвивати будь який бізнес (будівельний, готельний, туристичний тощо). Систем влади, яка вибудувана у великих містах, орієнтована виключно на розподіл ресурсів, насамперед — земельних. Найяскравішим прик ладом може бути українська столиця: за мера О. Омельченка часом Київрада роздавала землю зі швидкістю до 400 рішень про землевідведення за сесію. Зараз ситуація лише погіршилась. Тому, дуже важливо, щоб органи місцевого самоврядування встановили прозорі та демократичні процедури регулювання земельних відносин, які сприятимуть вкладенню коштів в оновлення міст в інтересах я інвесторів, так і територіальної громади. Це зробить передбачуваними наслідки дій щодо отримання прав на землю та на її використання, а в разі відмови створить підстави для апеляції до суду.
Зважаючи на зазначене, можна стверджувати, що кожен мегаполіс має розробити не лише власну довгострокову програму фінансово-економічного забезпечення розвитку, але й програму приватизації. Остання має ґрунтуватися, в першу чергу, на принципі ефективності використання міських земель, їх грошової оцінки та схем приватизації.
Крім того, проблемою, яка тісно переплетена із землевідведенням у мегаполісах, є проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні, що вона напряму пов'язана з реформою конституційною.
Мегаполіси є центрами тяжіння для мешканців прилеглих територій значному (до 50-70 кілометрів) радіусі. Проте в Україні всі ці населені пункти не підпадають під юрисдикцію місцевих органів влади великих міст, що, без сумніву, заважає стратегічному плануванню розвитку мегаполісів, зокрема у питанні розширення територіальних меж.
Стосунки великих міст та прилеглих територій є стандартною проблемою для всіх європейських країн, яка розв'язується шляхом дискусій в залежності від економічних тенденцій.
Безперечно, законодавство має враховувати урбаністичні тенденції, зокрема природне економічне тяжіння. Однак вирішення цього питання лежить у площині адміністративно-територіальної реформи, яка має забезпечити повсюдність місцевого самоврядування шляхом визначення територіальних меж громад, у тому числі й кордонів мегаполісу. Тому, запропоноване реформою виокремлення таких адміністративно-територіальних одиниць як «міста-регіони» тобто мегаполіси) цілком відповідає світовій практиці.
Ще одна тенденція, яку можливо подолати шляхом проведення адміністративно-територіальної реформи, є «висмоктування» коштів з регіонів. Це відбувається внаслідок того, що у великих містах житло є об'єктом інвестиції, а не лише помешканням. Вкладення капіталу в будівництво, що дає суттєвий прибуток, свідоме підігрівання» ринку житла є також і наслідком фінансової неспроможності місцевого самоврядування (неспроможності забезпечити даний рівень життя та якість послуг), в першу чергу, прилеглих до мегаполісів адміністративно-територіальних одиниць.
Як відомо, основою розвитку будь-якого міста, а особливо мегаполісу, є генеральний план, створений відповідно до сучасних ре-лій. Відсутність генплану як єдиного узгодженого та імперативного документу породжує численні проблеми українських мегаполісів. без генплану неможливо розробити детальні плани розвитку територій (ДПТ), що мають включати в себе, зокрема прибудинкові території, які належать до категорії зайнятих земельних ділянок.
Без генерального плану великого міста кожен будівельний об'єкт визначається індивідуально шляхом переконування чиновників у необхідності його побудови. Це, безперечно, прямий шлях до тіньової приватизації, численних конфліктів інтересів, корупції. Ситуація загострюється тим, що платити ринкову ціну за земельні ділянки, перекуповуючи їх у сьогоднішніх власників, ніхто не бажає.
Ще одним привабливим джерелом приватизації є продаж десятків тисяч довгобудів, які сьогодні бовваніють по всій Україні (в першу чергу у великих містах).
Головною особливістю цієї категорії об'єктів є низький рівень попиту, через що основним критерієм ефективності приватизації є не ціна продажу, а сам факт переходу об'єкта до приватного власника, який зуміє довести до логічного кінця будівництво. У вересні 2000 року Верховна Рада прийняла Закон «Про особливості приватизації об'єктів незавершеного будівництва», який став імпульсом для інтенсивнішого продажу цих об'єктів. Привабливою стороною довгобудів стали порівняно невеликі вкладення. Це зумовлено суттєвими пільгами, наданими законом для покупців довгобудів, і активізацією «викиду» на ринок недобудов.
Досвід приватизації довгобудів засвідчив, що такі об'єкти становлять інтерес передусім для малого і середнього бізнесу. На сьогодні понад 60% добудованих об'єктів працюють у невиробничій галузі (магазини, кафе тощо), а в кожному четвертому розташувалися виробничі підприємства.
Невирішеним питанням залишається приватизація пам'яток культурної спадщини. Законом України «Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини», який набув чинності ще в лютому 2005 року, Кабміну доручено у шестимісячний термін подати на розгляд Верховної Ради України перелік таких об'єктів. Проте, зазначений список об'єктів досі не складено. Це призводить до гальмування приватизаційних процесів, зокрема й у великих містах. Враховуючи те, що майже у всіх таких містах знаходяться пам'ятки культурної спадщини, така ситуація призводить до несвоєчасного надходження коштів до міських скарбниць.
Як вже зазначалось, потреби в додаткових територіях, необхідних для житлової забудови, можна забезпечити також шляхом трансформації «хрущовок» та інших старих будівель, які не є пам'ятками культурної спадщини. У світі напрацьований значний досвід розв'язання цієї проблеми. Зокрема, «хвильове» переселення, технологія якого передбачає спорудження «стартового» будинку для мешканців сусідніх будинків, які заплановано знести. Після відселення мешканців на місці знесеної «хрущовки» можна будувати нову споруду.
Проте, ця ініціатива наразі не знайшла підтримки, що пов'язано з лобістською позицією забудовників. І тут ми знову повертаємось до генерального плану міста, згідно з яким проектується перспективний розвиток і лише після цього на конкурс-аукціон подаються готові проекти реконструкцій кварталів тощо.
Можна констатувати, що розв'язання проблеми приватизації в мегаполісі потребує розробки місцевої програми приватизації, яка б мала врегулювати процедуру розгляду питань та порядок ухвалення рішень про приватизацію (відчуження) майна спільної власності територіальної громади великого міста.
Крім цього, місцеві програми приватизації слугують фактором подолання корупційних схем.
Програма приватизації об'єктів комунальної власності великого міста має включати в себе принципи індивідуальної приватизації (встановлення для покупців кваліфікаційних вимог, конкурсний продаж об'єктів), порядок підготовки до приватизації (інвентаризація майна та його класифікація), визначення ціни об'єктів приватизації (експертна оцінка відповідно до вимог національних стандартів, методики оцінювання майна та міжнародних стандартів оцінки), способи та порядок приватизації, галузеві та регіональні особливості приватизації, контроль за виконанням договірних умов, порядок регулювання земельних відносин у процесі
приватизації, соціально-економічний прогноз наслідків приватизації та термін дії.
У цьому контексті ключовим питанням є інвентаризація власності територіальної громади мегаполісу. Без визначення всіх ресурсів, які є на балансі міста, неможливо виробити стратегію розвитку мегаполісу, як в питанні приватизації, так і в питанні залишення об'єкті у комунальній власності.
Слід відзначити, що у підході до приватизації продовжує домінувати суто фіскальний чинник: практично всі надходження спрямовуються на фінансування поточних дефіцитів. У зв'язку цим, очевидно, варто скористатися напрацьованим досвідом та створити щось на кшталт Фонду розвитку регіонів, до джерел наповнення якого слід віднести кошти від приватизації. При цьому отримані ресурси спрямовувати не на поточне споживання («проїдання»), а на розвиток та інвестування міської інфраструктури, що стало б реальним механізмом фіскального сприяння на регіональному рівні. У низці країн орієнтація інвестиційних потоків на регіональні потреби справляла найсприятливіший вплив і, разом із інструментами фіскального стимулювання, досить швидко виводила на новий рівень розвитку.
Це тим більше важливо, що об'єкти комунальної власності не мають значного фіскального значення, проте є основними ланками, через які місцева влада впливає на соціально-економічний розвиток території. Розширення переліку об'єктів комунальної власності є недостатнім чинником підвищення ефективності функціонування всього комунального сектору. З одного боку, «перевантаження» органів місцевого самоврядування власністю може спричинити зниження ефективності господарювання на об'єктами комунальної форми власності, а також зменшуватиме можливості місцевих органів влади у здійсненні власних функцій.
Проте з іншого боку, без власності такого роду неможливо досягнути самостійного розвитку територій.
Тому, основними засадами формування комунальної власності має бути принцип, згідно якого комунальна власність мегаполісу м; обмежуватися тільки тими об'єктами, що дають змогу місцевій владі, виконувати свої функції щодо соціального забезпечення населення та його нормальної життєдіяльності. Передумовами створень фінансово стійких комунальних підприємств є вирішення комплекс питань, пов'язаних із підвищенням соціально-економічного рівня розвитку міста.
Можна констатувати, що тенденція об'єднання муніципальних підприємств, яка є в багатьох країнах світу, представляє певну за розу для українських мегаполісів. Власне загрозу несе не саме об'єднання, а принципи, на яких це відбувається. Якщо в розвинутих країнах пакети акцій великих підприємств роздроблені між колосальною кількістю акціонерів, а управління здійснюється муніципальною владою спільно з пенсійними фондами, в Україні спостерігається тенденція до максимального звуження кола акціонерів підприємства, відсутності прозорості в діяльності та використанні місцевого бюджету на розв'язання власних проблем. Наслідком цього є відсутність інвестицій, монополізація галузі послуг та корупція.
З огляду на зазначене, доцільно збільшувати кількість об'єктів комунальної власності за рахунок установ, що вони необхідні для функціонування мегаполісу, а також мають важливе значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад.
На оптимальне розв'язання проблеми комунальної власності, безперечно, впливатиме той факт, що нині у житловому фонді, який пееребуває у комунальній власності територіальних громад великих міст, 70% квартир приватизовано. Цей фактор сприяє переходу до колективної власності та створенню організацій співвласників багатоповерхових будинків (ОСББ).
По суті, ОСББ є першим кроком до ґрунтовного реформування житлово-комунального господарства мегаполісів. Природне бажання громадян платити лише за ті послуги, які їм були надані, має стати стимулом для приватизації більшості підприємств житлово-комунального комплексу, в першу чергу ЖЕКів.
Головною проблемою в цьому питанні є складне економічне становище держави, що негативно впливає на свідомість мешканців, їхнє бажання самостійно брати участь в управлінні майном, організації належної експлуатації житлового будинку, в якому кожен мешкає, та прибуткової території.
Крім цього, згідно з оцінками експертів, приватизаційна привабливість житлово-комунального комплексу буде зростати з огляду на те, що це ще одна сфера життєдіяльності мегаполісів, яка до сьогодні була малодоступною для інвесторів. Внаслідок цього, великий масив міського господарства не має ефективного власника.
Інструментом подолання негативних тенденцій у галузі приватизації проведення конкурсів (аукціонів) щодо приватизації майна територіальної громади мегаполісу, надання територій під забудову тощо.
Проте досить часто рішення про приватизацію того чи іншого підприємства знаходяться у прямому зв'язку з політичною ситуацією державі чи регіоні. Таке поєднання економічних факторів з політичними призводить до перетворення відкритих тендерів з продажу об'єктів приватизації на фарс особистих кулуарних домовленостей, під час яких знижується вартість пакетів продаваних акцій, відсікаються небажані конкуренти тощо. Заполітизоване прийняття рішень, яке залежить від конкретних осіб у керівництві мегаполісу, суттєво занижує інвестиційну привабливість міста для іноземних інвесторів.
У зв'язку з цим, експерти наголошують на необхідності додаткового контролю на стадії проведення приватизаційного конкурсу (наприклад, у вигляді кваліфікаційних вимог до інвестора: досвіду роботи в галузі, репутації, фінансового стану тощо). Такі вимоги повинні стати визначальними при виборі між привабливими інвестиційними проектами, але за умови забезпеченні прозорості самої процедури прийняття рішення про переможця. Власне прозорість приватизаційних конкурсів повинна максимально унеможливити порушення, недобросовісне лобіювання, підкуп, штучну зміну вартості об'єкта та інші дії як приватизаційних комісій, так і основних претендентів.
«Якщо не йде легальна приватизація, відбуватиметься приватизація нелегальна», — стверджував знаний економіст Олександр Пасхавер щодо розробленої, але так і не ухваленої Державної програми приватизації на 2003-2008 роки.
Це, власне, окреслює ще одну проблему, пов'язану із приватизацією. Йдеться про тіньові схеми приватизації та способи їхнього подолання. Підґрунтям існування можливостей тіньової приватизації є наявність численних лазівок у законодавстві, яке залишає безліч варіантів уникнення конкурентних процедур продажу майна чи пакетів акцій.
Важливим фактором, який суттєво вплине на приватизаційні процеси та інвестиційну привабливість об'єктів приватизації, має стати повноцінне функціонування фондового ринку. Хоча це, звісно, не проблема мегаполісів, а проблема держави.
Отже, здійснюючи приватизацію, місцева влада мегаполісів має усвідомлювати, що основною метою приватизації є пошук ефективного власника, спроможного професійно керувати власністю, залучати інвестиції у розвиток підприємства, здійснювати оновлення виробництва тощо. Водночас, при здійсненні приватизації у великих містах необхідно враховувати окреслені у цій статті приватизаційні тенденції, що сприятиме отриманню більшого ефекту від самої приватизації.
Source: Журнал "Національні інтереси"
